如果说在统治范式下，权力归属的界限是不可逾越的，那么在治理范式下，则更为关注权力配置和运行的效果。
2．新解释方案具有现实可接受性 首先，这种解释方案可以排除城市的土地属于国家所有中可能蕴含的文革遗产宪法化的毒素，维护了宪法的正当性。直到1990年，最高法院还不得不致函国家土地管理局咨询在1982年宪法规定‘城市的土地属于国家所有之后，原属公民个人所有、并在其上拥有房产的城市宅基地的所有权是否自然地转变为使用权？[3] 对于最高人民法院的疑问，国家土地管理局答复认为，我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。
依照这种解释方案，城市只能建设在国有土地上，如果要进行现代工商业和城市化建设，只能申请国有土地——我国现行《土地管理法》就遵循了这个逻辑，该法规定，除了建设乡镇企业，村民住宅和乡（镇）村公共设施、公益事业这四种例外情况外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。在2008年的文章中，笔者和苗连营教授提出，近代以来，特别是二战以后，宪法之所以能够成为根本法（fundamental law），并不仅仅在于其自我宣示和自我确认，还在于其能够将人类社会普遍追求的基本人权内化为自身的根本价值追求，并为人权保护提供最为全面且最强有力的支持和保护，从而担当保护公民基本人权、保护社会健康发展的重任。[6]92此后，只要某个区域被不断扩张城市所吸纳，又或者国家建立了新的城市，该区域所属的集体土地都必须依照宪法第10条第1款的规定变为国家所有，农民此后所能享有的就只剩国有土地使用权了，而且这种国有土地使用权往往被定性为划拨。比如，人们会质疑，为什么城市的土地必须（或应当）属于国家所有，而不能属于集体所有？或者为什么集体土地（在符合规划的前提下）就不能建设城市呢?对于这些疑问，我们很难提供令人满意的答案。3. 从发生学意义上来说，城市的土地属于国家所有这一规定虽然是在1982年才首次出现在宪法文本中，但其知识来源却源自文化大革命。
而在在公民权利意识日益觉醒的今天，不区分公共利益与非公共利益的集体土地征收将会毫无疑问地引起被征地农民的激烈抗争。第二种解释方案认为，宪法第10条第1款是一个土地国有化的条款，但是这里所规定的城市只包括1982年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后新建的城市以及因为既有城市扩张而新被纳入到城市范围内的土地。从这个角度来说，上下级人大制定的自治条例和单行条例之间应体现出平行的效力位阶。
如《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条、《立法法》第66条不仅对自治条例的单行条例作同一处理，且均未对它们的法律地位问题作出明确的回答。效力、等级、位阶等表述交错出现，无明确的界定与区分——虽然它们彼此具有一定的内在关联，但并非处于完全统一的话语体系之中。[7]但我国学者在研究自治条例和单行条例的法律地位过程中，不仅在一定程度上抹杀了两者的独立属性，而且存在反将效力位阶作为规范位阶的前提的逻辑误区。[⑤] 本文之所以未用传统的法律位阶的表述，是由于通常探讨法律位阶时往往同效力的优先性问题夹杂一起，而这恰恰是明确自治条例和单行条例法律地位问题的关键性障碍。
[3]第二，对于自治条例和单行条例法律地位的探讨没有明确、一致的语境。因为在司法、执法和守法过程中，面临更多的是不同的自治条例和单行条例之间、以及它们同其他法律规范之间发生冲突或竞合时的选择适用问题。
最后，自治州、自治县的自治法规同省级地方性法规的效力位阶关系。探讨自治条例、单行条例的外部效力位阶关系，需要首先明确如下三个前提和一个说明。因此，其核心是特定的一组法律规范实际冲突的过程中如何进行选择适用的问题。故此处试图以规范位阶来指称析出了效力适用因素之后、单纯描述特定规范在法律体系中定位问题的法律位阶概念，但同时规范位阶无疑又与法律位阶存在密切的内在关联。
笔者认为，自治法规的效力位阶总的来说要高于规章。[④] 在笔者有限的阅读范围内，主流宪法学者对于该问题的研究成果凤毛麟角，而颇具代表性的韩大元教授的《论自治条例的若干问题》一文却是二十多年前的旧作，时代解释力亦颇显不足。第二，对于自治法规中除变通条款之外的其他条款，可进一步细分为两种情形：其一，根据《立法法》第66条第一款，当这些条款明显或集中反映出本地方民族的特殊性要求时，自治法规条款理应具有更高的效力位阶。因此，当自治法规同上述一部法律和其他法律中的两类条款竞合时，显然法律条文优先适用。
学界观点的一致性在于都明确否认将自治条例和单行条例归入通常意义上的地方性法规项下，即自治条例、单行条例同地方性法规是不同的法规形式，[14]但对于它们具体属于何种地方立法形式的问题上却存在差异。参见列宁.列宁全集（第20卷）[M].北京:人民出版社,1958:443. [12] 根据《宪法》第116条，自治区自治条例和单行条例报全国人大常委会批准，自治州、自治县的自治条例和单行条例则报省或自治区的人大常委会批准。
如张友渔先生曾言：自治条例和单行条例的内容，有的可能与国家的法律不一致，甚至可能同宪法的一般规定有点出入，因为宪法和法律的规定是全国性的，有的不完全适应于民族自治地方，它可以属于‘特殊的地方性法规。而自治州和自治县的自治法规就会具有省级地方性法规的性质了。
其次，自治法规与行政法规的效力位阶关系。可见，规范位阶和效力位阶实际上是从两个不同的角度对传统法律地位的概念进行了诠释。有学者甚至认为规范位阶是指同一个法律制度内部组成部分的效力等级。自治条例与单行条例的论文数量比约为3：1。综上，上下级人大制定的自治法规虽然规范位阶有异，但效力位阶却相同。当然，其前提依然强调在制定过程中，下级人大的自治条例应当以上级人大的自治条例和单行条例为依据，以及下级人大的单行条例应当以上级人大的自治条例、单行条例以及本级人大的自治条例为依据。
[②] 然而，学界在自治条例和单行条例研究的核心——法律地位的问题上，却至今尚无实质性的突破。[4]因此，在析出了效力适用的因素之后，规范位阶所形成的是一个不同级的诸规范的等级体系，[5]而其概念的首要核心，则在于解决每一部特定法律规范在一国法律体系内的定位问题。
（二）地方性法规、特殊的地方性法规抑或是独立的自治法规？ 既然定位为地方立法，则自治条例和单行条例又具体属于哪种地方立法的形式？这主要围绕自治条例、单行条例与地方性法规的关系展开。第二，在研究的层面，自治条例和单行条例的法律地位问题虽然是重要的宪法问题，但却一直没能引起主流宪法学界的足够关注，[④]而对此问题有所关注的民族法学者又囿于民族法学目前尚未臻成熟的阶段性特征而面临种种基础理论的劣势乃至局限，这严重限制了该问题研究的广度与深度。
[13] 从制定主体到批准备案程序再到实施的区域，甚至在《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》的相关条文中都是以同一条款进行并列表述。就效力位阶而言，不同级别的自治条例、单行条例同法律、行政法规、地方性法规和规章之间的冲突或竞合则应当区分不同情形进行具体研究。
需要指出的是，《立法法》第82条规定：部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行二是基于前一点所确定的高级规范和低级规范，在冲突时适用更基础的高级规范优先的原则。[13] 从制定主体到批准备案程序再到实施的区域，甚至在《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》的相关条文中都是以同一条款进行并列表述。因此，自治条例和单行条例的规范位阶实际上存在于地方立法的层面，自然也就难以法律称之。
[30]笔者认为，这是权力同质性理论所引发的现实争论，[31]对该问题的回答同样应当区分不同的情形。在这种上下级民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例之间究竟存在何种效力位阶关系？一个前提是，在实体上，下级人大在起草自治条例、单行条例时应当以上级人大的立法（包括自治条例、单行条例）为依据，尽量在立法过程中避免冲突的情况发生。
因此，两者在某种意义上也没有进行规范位阶比较的理论空间和可能性。[②] 如杨道波：《自治条例立法研究》，人民出版社2008年版。
而当冲突实际发生时，笔者认为应按如下情形分别应对。第一，虽然自治区、自治州、自治县的自治法规分别由省级、地级和县级人大制定，但并不意味着较高级别的人大所制定的自治法规一定具有较高的效力位阶。
令人眼花缭乱，无所适从。第二，在立法中，自治法规高于地方性法规的效力位阶亦存在间接依据。[25]另一方面，当两者规范竞合时，基于特别法优于一般法的规则，单行条例应当具有更高的优先级。第三，虽然自治区、自治州和自治县的自治法规在报批程序中存在批准机关的级别差异，[12]但这并不能成为认定自治区的自治法规位阶必然高于自治州和自治县自治法规的根据。
当然，其前提依然强调在制定过程中，下级人大的自治条例应当以上级人大的自治条例和单行条例为依据，以及下级人大的单行条例应当以上级人大的自治条例、单行条例以及本级人大的自治条例为依据。（二）自治法规的外部效力位阶关系 所谓外部效力位阶关系，是指自治法规同自治法规之外的其他各类法律规范之间的效力对比及选择适用关系。
而依照前述自治法规优先于部门规章适用的结论，地方性法规同自治法规相比也理应处于较低的效力位阶。目前学界对该问题的研究有待深入。
其次，同一立法主体制定的自治条例和单行条例之间的效力位阶关系。第二，对于自治州和自治县自治法规中除变通条款外的其他集中体现民族特点的条款，基于自治法规彰显特定民族法制需求的立法使命以及《立法法》第66条第一款的规定，自治法规仍须优先于省级地方性法规而适用。